El profesor Alberto Lovera resaltaba en estos días la utilidad de la célebre frase que Aleksandr Herzen dedicó a su compatriota, Mijaíl Bakunin: “hay en mi viejo amigo una inveterada tendencia a confundir el segundo mes de un embarazo con el noveno”. La expresión, acuñada en 1862 para responder a una consulta de Giuseppe Garibaldi sobre el pronóstico de Bakunin -la inminencia de una revolución en Rusia- resultó en metáfora perfecta para dejar en cueros la impaciencia y el voluntarismo ciego del pronosticador. Para Herzen, el anarquista confundía sus propios deseos y utopías con la realidad histórica objetiva, creyendo erróneamente que se podía forzar el estallido de una revolución cuando la sociedad aún no estaba lista ni organizada para ello.
Aun en contextos distintos y teniendo fines del todo opuestos -no el “quiebre” absoluto, no una revolución y su oferta de excesos, sino un proceso de reformas que corone con una democracia moderna y funcional- la reflexión es ciertamente pertinente en nuestros días. El choque de caracteres y visiones entre el pragmatismo y la cautela de Herzen y el insurrecionalismo romántico, la “pasión destructora”, sin dique, de Bakunin (“¿sabes cuál es tu mayor debilidad?”, espetó a Herzen: “que eres incapaz de dejarte cegar por un entusiasmo”), también remite a dos corrientes que se manifiestan en la Venezuela del presente. La de quienes, frente a una posible transición, exigen cambios radicales y rápidos, y la de quienes recomiendan sentar bases institucionales firmes y recuperar capacidades estatales antes de avanzar hacia un traspaso de poder que comprometa la gobernabilidad en el largo plazo.
Durante décadas, en efecto, buena parte de la literatura sobre democratización trató el derrumbe de un régimen autoritario como el momento decisivo: caído el régimen de facto, el resto sería cuestión de diseño electoral, partidos y otorgamiento de libertades. Esa premisa del cambio hasta cierto punto “revolucionario” que Thomas Carothers sintetizó como el paradigma de la transición (2002), suponía algo que pocas veces se enunciaba: que detrás de dicho régimen existía un Estado capaz de funcionar. Que había funcionarios que cobraban y respondían, una policía que obedecía a la autoridad civil, un fisco que recaudaba, tribunales que ejecutaban sentencias, una administración electoral capaz de organizar una votación en todo el territorio.
Si ese supuesto falla, la transición puede convertirse en una paradoja. Confundiendo “el segundo mes de un embarazo con el noveno”, se estaría pidiendo entonces a las nuevas autoridades que construyan instituciones democráticas con el único instrumento que no poseen, la capacidad de hacer cumplir decisiones, y omitiendo una condición básica: sin Estado funcional no hay democracia posible. Al respecto, Dankwart Rustow subrayaba en 1970 que la unidad nacional -esto es, la existencia de una comunidad política con un Estado reconocido- es la única condición previa de la democratización. Huntington, a su vez (1968), advertía que el verdadero problema de las sociedades en cambio, más que del grado de participación, depende de la brecha entre las demandas que se movilizan y la capacidad institucional para procesarlas.
En tal sentido, importa considerar algunas premisas: por un lado, que la gobernabilidad entendida como capacidad estatal no es un complemento de la democratización, más bien es su condición de posibilidad; y que su ausencia no sólo retrasa el cambio político, sino que tiende a revertirlo. Por otro, que las transiciones fallidas rara vez se explican únicamente por la fragilidad del Estado; también opera allí la incapacidad de las élites para pactar, para renunciar a ventajas inmediatas y construir un aparato que sobreviva a quienes lo crean. Y, finalmente, que el caso de Venezuela, con un Estado de rasgos contradictorios (fuerte para controlar, débil para proveer) y una transición bajo tutela externa, presenta riesgos específicos que podrían mitigarse si se toman decisiones de diseño a tiempo.
Conviene precisar acá qué se entiende por capacidad estatal. Michael Mann (1984) distinguía entre el poder despótico del Estado -la capacidad de la élite estatal de imponer decisiones sin negociarlas con la sociedad- y su poder infraestructural, la capacidad de penetrar efectivamente el territorio y la sociedad para implementar políticas públicas. Un Estado puede ser formidable en lo primero y anémico en lo segundo, una distinción que es decisiva para la democratización. Una democracia necesita, al mismo tiempo, poder infraestructural tanto como que ese poder despótico esté sometido a reglas.
Si el nuevo gobierno no controla a los aparatos armados, formales o informales, por ejemplo, cualquier garantía que ofrezca a los actores políticos carece de respaldo. Si el aparato público no cuenta con una burocracia profesional, relativamente autónoma del ciclo político y depositaria de las reformas; si no puede responder a las expectativas de servicios, salarios, seguridad, empleo, la desilusión se transfiere rápidamente de los gobernantes a la democracia misma (vemos allí, de hecho, el mecanismo huntingtoniano de la brecha entre demandas y capacidad, y la yesca preferida de los populismos restauradores). Si un Estado no recauda, si depende de los recursos de un patrocinador, genera una dependencia que condiciona su autonomía, lo que debilita los vínculos de rendición de cuentas entre gobernantes y ciudadanos que sostienen a una democracia. Si no hay tribunales con capacidad de hacer cumplir decisiones y autoridades electorales confiables, las reglas del juego democrático que administran la incertidumbre no pasarán de ser enunciados de buenas intenciones; los actores perdedores no tendrán razones para aceptar la derrota, ni los ganadores para limitarse. De modo que no sólo un Estado fuerte pero no alineado con el cambio puede frustrar la transición -como en el Egipto de 2011, donde los enclaves autoritarios se mantuvieron intactos, esperando su momento para revertir la apertura-; también es determinante la debilidad estatal ya descrita.
Fukuyama es incluso más drástico a la hora de evaluar el orden en estos desarrollos, afirmando que la construcción del Estado debe priorizarse por sobre la apertura política; una tesis que Sebastián Mazzuca y Gerardo Munck matizan al sostener que no existe una secuencia universal, y que lo relevante es la interacción entre ambos procesos. De tal debate conviene dilucidar algunas conclusiones. No se trata, claro está, de aplazar indefinidamente la democracia hasta que haya un Estado cónsono con todas esas aspiraciones -lo cual suele ser coartada de los autoritarismos-; se trata de diseñar la transición de modo que cada paso democratizador refuerce, y no erosione, la capacidad de gobernar.
Más que los casos de transiciones exitosas, los de transiciones fallidas ofrecen acá una cantera crucial de advertencias. En el Afganistán de 2001, tras el derrocamiento del régimen talibán, la reconstrucción se hizo con capacidad fiscal mínima; la corrupción, la construcción de instituciones a imagen de los donantes y la ausencia de una estrategia de largo plazo minaron la sostenibilidad del proyecto. Cuando el respaldo externo se retiró en 2021, las fuerzas de seguridad se desmoronaron y el gobierno cayó sin resistencia significativa. En Irak (2003), la desbaazificación de la administración pública, la disolución del ejército y de los ministerios de seguridad destruyen de golpe buena parte del aparato administrativo y coercitivo que podría haber sostenido una transición, dejó sin empleo ni horizonte a miles de personas con armas y conocimiento organizativo -y a médicos, profesores, jueces, incluso- e instaló un sistema de reparto sectario de cargos. El resultado fue un Estado vulnerable y capturado, incapaz de evitar el colapso frente al Estado Islámico en Mosul en 2014.
En el caso extremo de Haití, intervenido por EE.UU. en 1994, una tutela externa prolongada que sustituyó en lugar de construir capacidad local produjo un Estado aun más endeble que el previo. En Libia (2011), la caída de Gadafi tampoco dejó un aparato administrativo, un ejército profesional ni partidos con los cuales construir un nuevo orden. Las elecciones de 2012 se celebran en un país donde las milicias armadas eran más poderosas que el gobierno; en 2014 el país se dividió en dos autoridades rivales, y los comicios previstos para diciembre de 2021 fueron aplazados sin que a la fecha se haya restablecido un gobierno unificado. Asimismo, en la Rusia de los 90, la combinación de privatizaciones sin marco regulatorio, élites económicas que capturaron al aparato público y la crisis financiera de 1998, preparó el terreno para la recentralización autoritaria de comienzos de 2000.
A contrapelo de estos ejemplos, y cuando el aparato estatal blindó el cambio, el desenlace fue otro. En el Japón y la Alemania Occidental de 1945 las autoridades de ocupación gobernaron en buena medida a través de burocracias preexistentes, depuradas selectivamente, no sustituidas del todo. En España, la Ley para la Reforma Política (1976) y los Pactos de la Moncloa (1977) se apoyan en un Estado con capacidad administrativa y fiscal en expansión, y en un pacto entre élites que ofreció garantías a los perdedores. En Sudáfrica, el acuerdo de 1993 incluyó cláusulas de salvaguarda para el funcionariado y el aparato de seguridad del régimen saliente, integrados luego mediante negociación. En esos países el pasado no fue borrado; fue más bien reconducido hacia nuevas reglas, con costos morales reales como con resultados efectivos en materia de estabilidad institucional.
@Mibelis