Hace 70 años un “exilado trashumante” escribía entre Washington, La Habana, San José y San Juan las páginas de Venezuela, política y petróleo (1956), crónica y ensayo que convertiría la renta petrolera en el asunto central de la política venezolana del s.XX. Al examinar la historia de la explotación del “oro negro” y la posición de distintas administraciones afines a las ideas del positivismo, desde Cipriano Castro hasta Pérez Jiménez, este “hombre de su tiempo”, Rómulo Betancourt, no discutía si el país debía relacionarse con el capital extranjero: eso lo daba por sentado (afirma, de hecho, que partidos llamados a ejercer “una influencia rectora en los rumbos de un país no pueden ni deben ser, en la América Latina, ni pitiyanquis ni yancófobos”). Su preocupación apunta a descifrar en qué términos, con qué instituciones y a favor de qué proyecto nacional se concretaría esa alianza para que operase como un verdadero ganar-ganar. He allí, en esencia, la inquietud que vuelve a cobrar nervio a santo del acuerdo petrolero Washington-Caracas que hoy polariza el debate público.
Más allá de lecturas que, en una u otra acera, apelan a argumentaciones muy sólidas en relación a un futuro que ahora mismo luce borroso, tal vez conviene intentar una modesta evaluación de “lo bueno, lo malo, lo feo” del pacto de la discordia, sus debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades; leerla en diálogo con ese marco doctrinal que Betancourt planteó hace siete décadas y, sobre todo, procurar traducir ese cruce a fin de que cunda en recomendaciones prácticas para quienes hoy negocian, legislan o fiscalizan en nombre de Venezuela.
El problemático punto de partida: la información pública al respecto es fragmentaria y, en ocasiones, contradictoria. Según el gobierno venezolano, el acuerdo generará unos $209.000 millones en regalías e impuestos a lo largo de su vigencia, y los yacimientos seguirán siendo propiedad inalienable de la República: jurídicamente, no parece tratarse de una concesión clásica, pues, sino de un contrato de riesgo con un operador privado. Hacia lo interno, el respaldo político del acuerdo también agudiza las asimetrías. La AN lo refrendó con el voto salvado de los diputados del grupo opositor Libertad. La misma oposición aparece dividida entre defensores y detractores. Al afirmar que Venezuela “necesita mucho más que dinero”, Machado cuestionó la legitimidad de la rúbrica local sin oponerse a la cooperación energética en sí misma (después de todo, un plan más atrevido de privatización total del sector fue el que ya expuso en foros internacionales); mientras los partidos que forman parte de la mesa de negociación respaldaron las inversiones pero solicitaron, con modos más bien discretos, “mayor información, transparencia y garantías verificables”.
El caso es que de poder anticipar una remota posibilidad de modificar o matizar la nueva relación petrolera en el corto-mediano plazo, ella probablemente no estribaría en la confrontación retórica o la ruptura unilateral, sino en la asimetría de necesidades mutuas y la negociación basada en incentivos comerciales. A mediano plazo, la factibilidad de revertir esas asimetrías depende de la capacidad de Venezuela para reconstruir su apalancamiento estratégico. En función de esa previsión, interesa entonces distinguir entre factores internos que condicionan el acuerdo, esos que se atan a las capacidades y decisiones venezolanas y generan fortalezas y debilidades; y los externos, los que se derivan del entorno, matriz de potenciales oportunidades y amenazas.
En cuanto a las fortalezas, podría decirse que el país conserva, aun tras comprometer una quinta parte en el acuerdo, las mayores reservas probadas de crudo del mundo. Incluso con una industria petrolera en ruinas no está negociando desde cero, cuenta con más de un siglo de experiencia técnica, jurídica y administrativa en el negocio; algo que, como apunta el historiador Marcus Golding, no existía en la Venezuela de Gómez. Por otro lado, la estructura contractual anunciada preserva (al menos formalmente) la propiedad estatal de los yacimientos y traslada la inversión y el riesgo al operador privado, un diseño más cercano al contrato de servicios que a la concesión pura. La carga fiscal combinada (regalía, impuesto integrado de hidrocarburos e impuesto sobre la renta) rondaría entre 20% y 25% del valor bruto de la producción más el gravamen a la renta, muy por encima del 10% de regalía que fijaba la Ley de Hidrocarburos de 1922.
Sobre las debilidades, toca recalcar la opacidad harto señalada. Los términos exactos del contrato, incluida su duración real, no se han publicado (¿se publicarán?), y la propia divergencia entre los 25 años que anuncia Rodríguez y los 100 de la Casa Blanca evidencia un déficit de control venezolano sobre el relato del propio acuerdo. Dos décadas de desinversión, negligencia administrativa, clientelismo pantagruélico, fuga de cuadros técnicos y sanciones redujeron drásticamente la capacidad operativa en la era de la llamada PDVSA “roja-rojita”, que hoy produce menos de la mitad que en 1998. La negociación se hace entonces desde una posición de debilidad productiva real, no solo simbólica. El acuerdo, por otro lado, concentra la operación de los 17 campos en un único socio privado, NABEP, controlado por una figura controversial como Alejandro Betancourt, lo cual expone al país al riesgo reputacional y de captura que ya ha vivido con otros operadores cercanos al poder. También la falta de legitimidad de origen de quienes firman -un gobierno interino instalado por obra de la intervención extranjera- es argüida por los críticos, lo que podría introducir fragilidad jurídica y política sobre la durabilidad del compromiso asumido.
A expensas de ese panorama, no obstante, no faltan quienes avizoran oportunidades. La inversión proyectada, de hasta $100.000 millones, y la meta de duplicar la producción en pocos años, representa una vía potencial de reactivación de empleo, ingresos fiscales y actividad económica tras años de contracción. No podemos olvidar, además, que EE.UU. negocia desde una necesidad estructural propia (reservas estratégicas por debajo de 300 MMbbls, presión sobre precios de la gasolina, una fallida guerra en curso en Irán en vísperas de las midterms), lo que otorgaría a Caracas un margen de negociación mayor del que el desequilibrio de poder sugiere a primera vista. El propio interés geopolítico de Washington en la estabilidad del acuerdo puede convertirse en incentivo para apoyar, más que obstaculizar, una eventual normalización institucional y electoral que dote al pacto de una legitimidad más perdurable. Además, y más allá de NABEP, la reapertura puede atraer a otras empresas -Chevron confirmó casi de inmediato su concurso, y han seguido otras como GE Vernova, ENI, ONGC y GeoPark- y al propio capital privado nacional, al modo de un precedente histórico limitado pero real como el de la petrolera Mito Juan (1965).
Las mayores amenazas del arreglo remiten a la cláusula de preferencia estadounidense sobre el 80% del crudo, sumada a la ambigüedad sobre el plazo, que puede consolidar una dependencia de comprador único parecida a la que nuestra política petrolera intentó superar desde mediados del s.XX. Una ruptura unilateral del acuerdo por parte de un futuro gobierno -tentación previsible si la legitimidad del pacto sigue en disputa- podría derivar en arbitrajes internacionales e indemnizaciones cuantiosas, algo que ya ha ocurrido con contratos de similar traza en este siglo. La literatura sobre Estados rentistas, como el célebre trabajo de Terry Karl sobre la «paradoja de la abundancia», advierte además que una renta petrolera mal gestionada tiende a debilitar, no fortalecer, las instituciones políticas. El riesgo de que los ingresos proyectados nutran el clientelismo o “capitalismo de conexiones” en lugar del desarrollo diversificado, es alto en el contexto actual. Y quizás lo que más inquieta: la percepción de que el acuerdo profundiza los efectos de una tutela que retrasa, en lugar de acelerar, un proceso de democratización, erosionando la cohesión social necesaria para sostener cualquier proyecto económico de largo plazo.
Al respecto, y volviendo a nuestra referencia inicial -sin que ello signifique caer en la tentación del presentismo, convertir a Betancourt en suerte de oráculo de un debate ajeno a su biografía- vale la pena revisitar esa brújula conceptual, las pautas que en este terreno Acción Democrática intentó seguir y aplicar desde los años del trienio. Esto es, elevar la carga fiscal hasta el límite razonable dentro de una economía de mercado; que Venezuela concurriera de forma autónoma al mercado internacional vendiendo directamente el crudo de sus regalías, en lugar de depender de las concesionarias; acabar con el otorgamiento de nuevas concesiones y sustituirlas por una empresa estatal capaz de operar directamente o mediante contratos con terceros; industrializar parte del petróleo en el país, con refinación nacional; aprovechar el gas que tradicionalmente se desperdiciaba; exigir a las compañías la reinversión de utilidades en el desarrollo agropecuario; mejorar sustancialmente salarios y condiciones de los trabajadores del sector, e invertir parte de los nuevos ingresos en construir una economía diversificada. He allí una política de Estado operando bajo la seña de la célebre metáfora uslarista, «sembrar el petróleo».
¿Qué caminos podríamos distinguir en ese mapa para dar un giro propositivo a nuestra circunstancia, tomando en cuenta que, si bien la tutela introduce variables implacables y señeras, el presente reactiva varios de los riesgos estructurales que Betancourt identificó en 1956? La respuesta quizás merece más espacio y reflexión, pero de entrada podríamos señalar algunas:
1) Aplicar cláusulas de revisión periódica, no bloqueo indefinido, elevando la participación fiscal «hasta el límite razonable» según cambien las circunstancias, como sugería Betancourt. 2) Diversificar compradores en vez de la exclusividad de facto, abriendo la posibilidad de cultivar activamente otros mercados y recuperando el espíritu de «concurrencia autónoma al mercado internacional». 3) Asegurar control operativo real, no sólo propiedad nominal; la legislación derivada del acuerdo debería amarrar derechos de auditoría, acceso a datos técnicos y participación en las decisiones operativas de NABEP, todo verificable por terceros independientes. 4) Apertura a múltiples operadores mediante licitación pública o subasta, para no reincidir en el riesgo del rent seeking; una diversificación que distribuya el riesgo y reduzca la dependencia de un único interlocutor. 5) Condicionar la inversión a la industrialización doméstica, destinando por contrato parte de los $100.000 millones proyectados a reconstruir capacidad propia de refinación y aprovechamiento del gas. 6) Crear un fondo soberano -no una caja discrecional como el FONDEN- destinado a la diversificación productiva, con reglas públicas de asignación, auditoría independiente y participación de otros poderes del Estado en la fiscalización de los $209.000 millones que Caracas prevé recaudar. Urge eludir el prontuario de la bonanza sin herencia. 7) Empleo, salarios, formación técnica como cláusula, no mera promesa, blindada por contratos con cuotas fijas de empleo local, pisos salariales y programas obligatorios de formación técnica, restaurando la venezolanización de cuadros que Betancourt ponía entre sus prioridades. 8) Crear salvaguardas para manejo del yacimiento, previendo que la meta de duplicación de la producción en pocos años exigirá auditorías técnicas independientes y estándares vinculantes de captura de gas, a fin de no sacrificar la conservación del recurso -otra de las preocupaciones de Betancourt- en el consabido, a menudo suicida altar del apresuramiento.
@Mibelis